Světová poštovní unie (UPU) je druhou nejstarší mezinárodní organizací na světě. Její nejslavnější hodina přišla hned při jejím vzniku v roce 1874, kdy 21 zemí podepsalo tzv. Bernskou smlouvu. České země se jí účastnily ještě v rámci Rakouska-Uherska. Bernská smlouva poměrně elegantním způsobem vyřešila pravidla pro pohyb dopisů a poštovních zásilek mezi státy.
Black Penny, první poštovní známka na světě.
První poštovní zásilka je datována už ze starého Egypta, nicméně ještě na začátku 19. století byla pošta dosti nespolehlivá. Často nedorazila tam, kam měla, a stávala se předmětem krádeží a podvodů. Teprve v roce 1837 Sir Rowland Hill vymyslel poštovní známku. Ta umožnila předplatit poštovní službu a tím zvýšit spolehlivost jejího doručení. Systém předplacené známky postupně zavedly pošty v ostatních evropských a zámořských zemích.
Poštovní známka sice vyřešila pohyb dopisů uvnitř států, ale s rozvíjející se dopravou a cestováním vyvstal problém přeshraniční pošty. Představte si, že jste chtěli poslat dopis ze země X do země Z, mezi kterými ještě ležela země Y. Každá země měla jinou cenu známky a jiným poplatek za tranzit či doručení pošty. Poplatky navíc mohly být odstupňované podle vzdálenosti a váhy dopisu, přičemž každá země používala jiné míry, měnu a stupnici.
Mezi dvaceti zeměmi existuje 400 kombinací, nehledě na tranzitní země. Pro každou cestu by poplatky musely být spočítány individuálně a zaplaceny ještě před odesláním dopisu. Dopis by musel být opatřen také známkami zemí Y a Z. Státy sice mezi sebou uzavíraly různé bilaterální poštovní smlouvy, ale jejich spleť se stávala stále nepřehlednější. Nebylo by místo 400 různých bilaterálních dohod lepší mít jednu univerzální dohodu? V tom přeci spočívá krása multilateralizmu.
Umění dohody, nebo krása multilateralizmu?
Památník před sídlem UPU v Bernu.
A právě taková univerzální smlouva byla podepsána v Bernu 9. října 1874. Tento den se slaví jako mezinárodní den pošty. A že je co oslavovat. Bernská smlouva umožnila, aby dopis opatřený pouze známkou odesílající země X byl spolehlivě doručen přes zemi Y až k cílovému adresátovi v zemi Z. Smlouva zavedla jednotnou cenu známky pro všechny, povinnost, aby státy přistupovaly k zahraniční poště stejně jako k domácí, a právo, aby si země X ponechala poplatky za mezinárodní poštu.
Byl to velmi jednoduchý systém a do jisté míry spravedlivý, pokud by všechny země mezi sebou posílaly, přijímaly a doručovaly zhruba stejný počet dopisů. Systém byl totiž postaven na trochu naivním předpokladu, že na každý dopis ze země X do země Z, odpoví adresát ze země Z zpátky do země X, a že i tranzitní země Y bude posílat stejný počet zásilek do zbylých zemí. Mezinárodní pošta se úspěšně rozvíjela a UPU časem sjednotila i barvu známek – zelené pro pohlednice, červené pro dopisy a modré pro mezinárodní poštu.
Již v roce 1906 na Kongresu UPU v Římě si italský delegát postěžoval na nespravedlnost: „Přijímáme 325 tisíc novin a časopisů, které italská pošta musí zadarmo doručit, aniž by Italové posílali jakékoliv noviny opačným směrem do zahraničí“. Největší revoluci však UPU zažila v 60. letech 20. století, kdy řada bývalých kolonií získala nezávislost. UPU se stala součástí systému OSN, ve kterém co do počtu dominovaly rozvojové země. A jelikož OSN funguje na bázi 1 země 1 hlas, brzo si tyto země vynutily úlevy a preference.
OSN jako nástroj úlev pro chudší země
UPU zprostředkovala dohodu s Izraelem, aby Palestina dostávala poštu přímo.
UPU se v té době rozrostla z původních 21 na více než 130 zemí (dnes jich má 192). Na Kongresu UPU v Tokiu v roce 1969 byly země rozděleny do pěti kategorií podle ekonomického rozvoje a objemu pošty. Pouze mezi zeměmi první kategorie byl poplatek odvozen od tržní ceny (jako 70% nákladu na domácí zásilku). Rozvojové země dostaly úlevy. Čím chudší kategorie, tím levnější byl poplatek za poslání dopisu do země vyšší kategorie.
Tehdy to nikomu příliš nevadilo, neboť objem mezinárodní pošty nebyl tak velký. Bohatší země de facto dotovaly chudší země s méně rozvinutou poštovní infrastrukturou, což bylo chápáno jako užitečná rozvojová pomoc. Státní monopoly, jako americká USPS, tento diskriminační systém dokonce vítaly jako ochranu před konkurencí. Soukromé doručovací firmy, jako DHL či FedEx, totiž byly ze systému UPU vyloučeny a musely mezinárodní zásilky doručovat za skutečné náklady. USPS je naopak doručovala za méně než tržní ceny a ztrátu jí doplatil stát, tj. americká vláda.
Ta samá vláda však postupně ztrácela trpělivost. Problém řešil už prezident Reagan, která provedl deregulaci a chtěl do poštovního systému pustit soukromou konkurenci. Do stolu však pořádně praštil až prezident Trump v srpnu 2018. Poukázal, že USA a další země první kategorie na cílových poplatcích ztrácí 2,1 miliard dolarů ročně. Pohrozil, že pokud se cílové poplatky UPU nezreformují, tak USA odejdou z této organizace.
Chytrý telefon v chytře doručeném dopise
Pravidla UPU se vztahují nejen na dopisy (typ P/G), ale i na malé zásilky (typ E), jejichž objem neustále roste.
Zdánlivě technický problém dostal nový rozměr díky nakupování přes internet. Zatímco do kamenného obchodu se zboží musí dopravit za tržní ceny v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů, balíček nakoupený na internetu dostanete přímo na svou adresu. A pokud má balíček méně než 2 kg, tak se na něj vztahují stejná pravidla UPU jako pro „větší dopisy“. Přitom do dvou kilogramů se vejde ledacos, včetně chytrých telefonů. Pravidla pro poštu z 19. století tak paradoxně začala pokřivovala e-commerce 21. století.
Reformovat tak obskurní labyrint pravidel, které vytvořila UPU, ale nebylo vůbec snadné. Jednou z reforem bylo snížení počtu kategorií, respektive postupné slučování zemí do režimu první kategorie. Země z druhé a třetí kategorie měly postupně přecházet na poplatky odvozené od domácí ceny v cílové zemi. Zemím čtvrté a páté kategorie měly zůstat přechodné úlevy. Česká republika, která patřila do druhé kategorie, takto přešla do systému první kategorie v roce 2012.
Čína patří do třetí kategorie, takže od roku 2016 také přešla z přechodných do cílových poplatků podle ceny. Nicméně kvůli různým prahům a stropům čínští odesílatelé stále platí za doručení svých zásilek v zahraničí méně, než země první kategorie. Výsledkem je, že mezinárodní zásilka ze Šanghaje do New Yorku je levnější, než vnitrostátní zásilka z Los Angeles do New Yorku. To samozřejmě znevýhodňuje americké výrobce a prodejce a pokřivuje mezinárodní obchod. Proto UPU neunikla pozornosti prezidenta USA v rámci jeho obchodí války s Čínou.
Trumpův poštovní Brexit
Různé země ze systému UPU benefitují, či na něj doplácejí (zdroj: Copenhagen Economics).
Jelikož kongres UPU se koná pouze jednou za čtyři roky, musel být svolán mimořádný kongres na září 2019 do Ženevy. Ten byl poslední šancí problém cílových poplatků vyřešit před možným odchodem USA z organizace. Americkou delegaci v Ženevě vedl prezidentův poradce pro obchod Peter Navarro. Prezident si ho pozval do Bílého domu a dal mu jasný pokyn: „fix it“ (sprav to). To potvrzuje, že USA problém poštovních poplatků nevnímají pouze jako technický problém UPU, ale hlavně jako problém mezinárodního obchodu, který souvisí i se Světovou obchodní organizací (WTO).
Dlouze vytvářená multilaterální pravidla se znovu dostala pod tlak zájmů země, která je pomáhala utvářet a po léta udržovat. Stejně jako v případě WTO by cena za rozbití UPU byla vysoká. Sama USPS přiznala, že v mezinárodní poště by zavládl chaos. Nikdo na to nebyl připraven, proto se začalo mluvit o jakémsi Trumpově malém brexitu. Milionům Američanů by se zdražily zásilky nakupované v nejvíce exponovaném předvánočním čase. Ve hře by byly i dopisy amerických vojáků na zahraničních misích či (ne)možnost Američanů volit ze zahraničí prostřednictvím pošty.
„V“ jako vítězství pro všechny
Generální ředitel UPU Hussein oznamuje vítěznou dohodu.
Archaická UPU se po téměř 150 letech znovu dostala na výsluní světové politiky. Jednání mimořádného Kongresu v Ženevě podle očekávání nebyla snadná. Na stole ležely tři varianty. Plán A v podstatě zachovával dosavadní systém regulovaných poplatků a vedl by k odchodu USA z organizace. USA prosazovaly plán B, aby si od roku 2020 mohly stanovit cílové poplatky individuálně. Proti němu se ale postavila Čína a plán neprošel poměrem hlasů 78 proti, 57 pro a 9 abstencí. Neprošel ani kompromisní plán C, aby se přechod na individuální poplatky rozložil v čase do roku 2025.
Po řadě zákulisních jednání se Kongres UPU nakonec dohodl na plánu V, příznačně nazvaném podle slova „victory“ (vítězství). Ten umožní zemím, které ročně dovážejí více než 75 tisíc tun pošty, stanovit individuální poplatky od roku 2020. Další země budou moci přejít na individuální poplatky od roku 2021. Na první pohled jde o vítězství USA. Poplatky za doručování čínských zásilek do USA se zdraží, což možná povede ke změně preferencí amerických klientů a sníží deficit USA s Čínou.
Výměnou za dohodu USA slíbily do rozpočtu UPU zaplatit dalších 40 milionů dolarů. Oficiálně má jít o projekty na lepší bezpečnost mezinárodní pošty. Neoficiálně půjdou peníze i na důchody zaměstnanců UPU. Zlí jazykové proto tvrdí, že USA si dohodu s UPU v podstatě koupily. Prezident Trump by na to jistě řekl: „this is my art of the deal“ (to je moje umění dohody). Zdá se, že mezinárodní organizace si na nový vyjednávací styl musejí zvykat. Když to zvládla archaická UPU, zvládne to i WTO?