Pomoc chudým zemím měla od počátku dvojí účel. Na jedné straně hlasitě deklarované idealistické cíle, jako boj proti hladu a chudobě. Na druhé straně pragmatické cíle, o kterých se nemluvilo. Bohaté země si díky pomoci zajišťovaly politické spojenectví, hlasy v mezinárodních organizacích a obchodní výhody. Spojené státy podporovaly zkorumpovaný režim v Kongu, Sovětský svaz zase v Angole. Efektivita pomoci šla stranou, vše bylo podřízené soupeření o vliv.
Po konci studené války na chvíli převládl idealismus. Rozvojová pomoc, oproštěná od politiky, se soustředila na svou podstatu. Kondicionalita, tj. svazování pomoci splněním určitých podmínek, byla zapomenuta. Dárci se v deklaraci z Akkry zavázali, že nebudou uplatňovat žádné podmínky, ledaže by se na nich společně dohodli s přijímajícími zeměmi. Západní dárci znejistěli i v tak principiální záležitosti, jako je podpora demokracie a lidských práv. Pro mnohé africké země se tak stala čínská pomoc atraktivnější než ta evropská, protože nebyla zatížena „lidskoprávním balastem“.
V poslední době se kondicionalita do slovníku rozvojových odborníků vrací. Nejčastěji se mluví o podmiňování pomoci spoluprací přijímajících zemí v oblasti migrace a readmise. Podmínky však mohou být různé. Rozlišujeme kondicionalitu ex ante a ex post, čili zpětnou. Dále rozlišujeme kondicionalitu pozitivní a negativní, čili sankce. Pojďme se podívat do historie a zjistit, zda a kdy vůbec může kondicionalita pomoci fungovat.
Příkladem pozitivní kondicionality, ale s nepříliš pozitivním dopadem, byla politika Světové banky a Mezinárodního měnového fondu. Poskytnutí levných úvěrů chudým zemím podmiňovaly sadou reformních kroků. Nejčastěji šlo o snížení deficitu rozpočtu a uvolnění směnného kurzu. Ve skutečnosti však řada rozvojových zemí na tuto „medicínu“ doplatila prudkou inflací, ekonomickou krizí, odlivem kapitálu a vnějším zadlužením.
Také Evropská unie má s kondicionalitou smíšené zkušenosti. Relativně úspěšná je politika rozšiřování, kterou si prošlo i Česko. Evropská unie stanovila přísné podmínky, známé jako kodaňská kritéria, které museli uchazeči o vstup ex ante splnit. Lákadlem nebyla pouze finanční pomoc, ale především vidina volného pohybu osob a přístupu na evropský trh. Existuje naděje, že něco podobného zafunguje i u zemí západního Balkánu, i když jejich reformy probíhají pomaleji.
Sousedním zemím ve východní Evropě a Středomoří nenabízí Unie členství, nýbrž jakési přidružení. Kondicionalita již nemusí být pouze pozitivní , ale také negativní, pokud Unie odebere některé výhody při neplnění podmínek. Migrační krize však postavila vše vzhůru nohama. Aniž by trvala na dosavadních podmínkách, EU slíbila Turecku štědrou finanční pomoc, perspektivu bezvízového styku a obnovení předvstupních rozhovorů. Jedinou protivahou byl závazek Turecka brát zpátky neúspěšné žadatele o azyl.
Čím dále jsou partnerské země vzdáleny od evropského trhu, tím menší páky na ně Evropská unie má. Přesto je společná obchodní politika dosti promyšlená. Vůči vyspělejším rozvojovým zemím EU aplikuje princip reciprocity podle pravidel Světové obchodní organizace. Chudším zemím nabízí EU jednostranné celní preference (GSP). Pokud navíc rozvojové země přijmou lidskoprávní úmluvy, dostanou ještě větší celní preference (GSP+). Nejchudší rozvojové země nicméně dostanou preference bezcelního dovozu všeho kromě zbraní automaticky.
EU je normativní velmoc, která potřebuje ve světě šířit své hodnoty. Dobře to je vidět na Dohodě z Cotonou, kterou se řídí vztahy se skupinou států Afriky, Karibiku a Tichomoří (označovaných zkratkou AKT). Dohoda obsahuje propracovaný systém pobídek a sankcí. Pokud některá země AKT přestane plnit lidskoprávní podmínky, začnou konzultace, které mohou vést až k pozastavení rozvojové pomoci. To se v minulosti přihodilo např. Zimbabwe a Fidži. Jedná se však o předvídatelnou kondicionalitu, protože země AKT přistoupily k Dohodě z Cotonou dobrovolně.
Jak tedy zní odpověď na naši otázku? Rozvojová pomoc může v omezené míře fungovat jako politická páka, ale je třeba mít na zřeteli následující body.
Za prvé, finanční pomoc je pouze jedním z mnoha nástrojů, kterými EU disponuje. Volný obchod a bezvízový styk jsou daleko silnějšími lákadly, jak motivovat partnerské země ke změně chování v souladu se zájmy EU.
Za druhé, rozvojová spolupráce je efektivní pouze tehdy, pokud je založena na dlouhodobém partnerství a vzájemné odpovědnosti. Jakákoliv kondicionalita pomoci by proto měla být s partnerskými zeměmi dohodnuta, nikoliv na ně jednostranně uvalena.
A za třetí, to nejdůležitější. Pokud zastavíme pomoc, nepotrestáme vládce ani zkorumpované úředníky, jako spíše obyčejné a zranitelné lidi v jejich zemích. Právě ty lidi, kterým bychom měli pomáhat, aby nemuseli prchat před svou vládou a hledat lepší život v Evropě. To je skutečné Samaritánovo dilema.
Michal Kaplan, ředitel České rozvojové agentury, CzechAid